Philippe Blancher, est spécialiste du secteur des transports et de l’environnement, au bureau d’études ASCONIT Consultants, à Villeurbanne. Il a présenté le résultat de sa recherche sur le transport des matières dangereuses, lors du colloque sur la prévention des risques organisé le 10 octobre 2007 à Lyon par le CEMAGREF et le Grand Lyon.

INTRODUCTION

La recherche que nous avons menée dans le cadre du programme « Evaluation et Prévention des Risques » du ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, portait sur les transports terrestres de matières dangereuses (TMD), les risques qu’ils génèrent et les politiques locales visant à leur maîtrise[1]. Tous les modes ont été considérés, toutefois, le mode routier a été privilégié du fait de sa prééminence, et parce qu’il est le plus représentatif du caractère diffus du risque TMD.

Cette recherche est née d’un constat. Dans la deuxième moitié des années 80, le risque lié aux TMD avait fait l’objet d’une réflexion et de travaux importants. Dans ce cadre, le problème des territoires à forte concentration industrielle était pris en compte de façon spécifique. Suite à ces différentes initiatives, au début des années 90, la Mission du Transport de Matières Dangereuses avait défini les éléments d’une stratégie[2] pour traiter du risque du transport des matières dangereuses au niveau des régions, des départements et des communes. Par la suite, une action significative et continue n’a été mise en œuvre que sur un seul site, l’agglomération lyonnaise. La recherche a eu pour objectifs d’analyser cette situation et d’en comprendre les facteurs explicatifs ; et, à partir de là, de s’interroger sur la pertinence et la faisabilité d’une politique locale de maîtrise des risques liés aux TMD et d’en décrire les contenus possibles Pour cela, nous nous sommes appuyés sur la notion de référentiel d’une politique publique[3]. Deux agglomérations ont fait l’objet d’une étude approfondie : Lyon et Dunkerque.

Depuis le rendu de cette recherche, nous avons poursuivi nos travaux à travers une recherche-action soutenue par le Groupe Sécurité des Transports du PREDIT. Son objet était produire un état de l’art de la gestion des TMD au niveau local et régional, en s’appuyant sur l’animation d’ateliers avec les parties concernées. Entre juin 2005 et septembre 2006, les participants à cette démarche se sont réunis sept fois pour échanger leurs expériences et avancer des propositions pour une meilleure maîtrise locale et régionale du risque TMD.

Un noyau dur d’environ 20 personnes s’est constitué, représentant : les services de l’Etat, des collectivités locales, des organismes scientifiques et techniques et des associations spécialisées. Occasionnellement, des industriels et entreprises de transport, ainsi que des représentants des services de secours ont été associés.

La région Rhône-Alpes était particulièrement bien représentée, via : la Communauté Urbaine du Grand Lyon ; la DRE et la DRIRE Rhône-Alpes ; la DDE de la Loire ; le CERTU ; l’Institut des Risques Majeurs (IRMa) de Grenoble ; ainsi que le CIRIDD (Centre International de Ressources et d’Innovation sur le Développement durable qui a coordonné la recherche avec nous. Mais aussi, les régions PACA, Ile-de-France, Haute et Basse Normandie. Suite à la catastrophe de Toulouse et à la loi Risques de 2003, la gestion locale des TMD a en effet connu un regain d’intérêt.

Les TMD : flux et risques

Au niveau de la réglementation des transports, les matières dangereuses sont les matières désignées comme telles par des Recommandations de l’ONU[4]. Celles-ci prévoient, pour les plus de 3 000 substances concernées, une classification en 9 classes, elles mêmes décomposées en sous-classes, qui apparaissent sur les fameuses plaques orange. La plus grande part du trafic terrestre de matières dangereuses se fait par la route et le fer, avec une dominance forte du premier mode, qui s’est accrue au cours des dernières décennies. Toutefois, le fer assure des transports sur des distances plus longues.

Alors que le TMD représente 4,3% du trafic de marchandises par la route (estimé en t x km, données 2001), le nombre d’accidents corporels de transport de marchandises dangereuses représente 1,32% du nombre total des accidents corporels de poids lourds et 8‰ des accidents de la circulation routière survenus en 1997, moins du tiers de ces accidents impliquant la matière dangereuse A trafic égal, le transport de marchandises dangereuses a donc provoqué environ 3 fois moins d’accidents que l’ensemble du transport poids-lourds.

Ces résultats s’expliquent par les règles de sécurité particulières qui entourent le TMD. Toutefois, plus que par leur accidentologie courante, les TMD préoccupent par leur potentiel catastrophique susceptible de se manifester en de multiples points du territoire. Cette caractéristique de risque majeur, à faible probabilité et fort impact, est accentuée si l’on distingue les produits : l’accidentologie courante est constituée par les produits les plus banals au potentiel catastrophique le plus faible (gaz comprimés ou liquéfiés, en particulier).

Parmi les accidents de TMD, les plus meurtriers, on peut citer : l’accident d’un semi-remorque de propylène à Los Alfaques (Espagne), en 1978 (216 morts et des dizaines de blessés) ; la fuite d’un gazoduc à Acha Ufa (URSS) en 1989 (192 morts et 706 blessés) ; l’explosion d’une citerne d’ammoniac dans une usine d’oléagineux à Dakar, lors du dépotage (116 morts après un mois, 1 150 blessés). Mentionnons, même s’il n’a finalement pas fait de mort, l’accident de train de Mississauga-Toronto au Canada en 1979, avec ses 240 000 personnes évacuées.

En France, entre 1973 et 1997, trois accidents ont fait 10 morts et plus : Saint-Amand-les-Eaux (59), en 1973 (15 morts) ; Les Eparres (38), en 1993 (10 morts, 4 blessés, dont 3 graves) ; Port-Sainte-Foy (24), en 1997 (13 morts et 43 blessés). Les accidents de matières dangereuses peuvent aussi être à l’origine de dégâts importants pour l’environnement : accidents de train de Chavanay (42) en 1990 et Saint-Galmier (42) en 2000, par exemple. La menace pour les captages d’eau potable est fréquemment évoquée.

Deux référentiels en concurrence

Depuis, les années 50, des accords régulant les transports internationaux de matières dangereuses en Europe, ont été élaborés sous l’égide de l’ONU. Ce cadre s’est renforcé et a été étendu au domaine des transports intérieurs suite à l’Acte unique européen de 1985, au moment même où la problématique des risques majeurs se développait.

Aussi, selon l’analyse que nous avons développée dans notre recherche, à la fin des années 80, deux référentiels, correspondant à deux législations différentes et deux façons de dire le risque, sont entrés en concurrence. La notion structurante du premier, issu de l’Acte unique européen, est la libre circulation des marchandises en Europe ; le référentiel est celui du marché. Le deuxième, issu de la directive européenne Seveso, est celui du risque majeur. Ces deux référentiels se traduisent par une façon distincte, voire antagonique, de concevoir, d’interpréter et de traiter le risque, et un rapport au territoire différent.

Le référentiel de la libre circulation implique que les marchandises, fussent-elles dangereuses, puissent circuler avec le moins de contraintes possibles. Assurer la sécurité dans ce cadre consiste avant tout à renforcer la fiabilité du transport. La probabilité d’un accident étant réduite au maximum, le TMD est d’une certaine manière banalisé dans les flux de marchandises. La réglementation vise à s’abstraire des spécificités territoriales pour assurer la libre circulation des marchandises. Ce référentiel est au cœur de la réglementation. Il se traduit par des prescriptions extrêmement détaillées et complexes touchant aux vitesses, aux règles de conception des équipements, à la relation entre chargeur et transporteur… Il est congruent avec le statut du transport dans notre économie : la localisation des activités dans l’espace répond à des critères d’accès à des marchés et d’organisation industrielle, puis le système de transport s’adapte et permet de s’abstraire de la distance, tant au niveau des délais que des coûts. Il en résulte tout un ensemble de conséquences sur l’organisation du secteur des transports, les conditions de travail, etc.

Le référentiel du risque majeur est tout autre. Il suppose que, quoique l’on fasse, la fiabilité, qui est à la base du référentiel précédent, peut être mise en défaut. Aussi, il amène à modéliser l’accident, même de faible probabilité, et à évaluer sa probabilité et son impact. A partir de là, le territoire réapparaît, avec ses spécificités, sous forme d’itinéraires, plus ou moins accidentogènes, de virages, de tunnels…, ainsi que d’habitants et d’équipements situés à proximité (c’est-à-dire quelques kilomètres pour les accidents les plus importants…). Aussi pour réduire la probabilité et l’impact d’un accident, il faut s’intéresser à ce territoire, mener une approche spécifique de gestion du risque sur ce territoire.

Les TMD, risques majeurs redevables d’une gestion locale et régionale ?

Selon le premier référentiel, et donc la réglementation en place, une politique locale de maîtrise du risque TMD n’a pas de raison d’être, et peut même être négative si elle introduit des distorsions de concurrence. Toute restriction en termes d’itinéraire et d’horaires doit faire l’objet d’une dérogation, et toute mesure de restriction de la circulation efficace et spécifique au TMD qui contraint la libre circulation tend à provoquer une évolution de la réglementation européenne. Dans la situation actuelle, la manière la plus efficace d’agir sur les flux de TMD est de justifier les mesures comme contribuant à faciliter la circulation des TMD : meilleure information des conducteurs, aménagements adaptés…

La position de la Mission des Transports des Matières Dangereuses dans les années qui ont suivi sa création en 1987 a été différente. En 1997, on pouvait lire dans une de ses publications : « [La] réglementation malgré son volume, ne couvre pas totalement l’ensemble de l’opération de transport. […]. Elle ne couvre pas suffisamment la prévention des risques relatifs à l’”environnement” du transport de marchandises dangereuses : nature et qualité de l’itinéraire, présence d’autres usagers, points noirs tels que les tunnels, les agglomérations, les passages à niveau, les zones industrielles à risques. […] La sécurité du TMD ne se limite pas à celle de la matière, de l’emballage et du véhicule, mais doit prendre en compte l’intégralité du “process” de transport d’un bout à l’autre de l’itinéraire, avec les points noirs déjà cités : routes escarpées, agglomérations, tunnels, passages à niveaux, sites industriels… Elle doit aussi intégrer le facteur humain : comportement du conducteur TMD, des autres usagers, du public.» [5]

Cette liste montre que l’« environnement du TMD » peut être abordé :

– Dans une logique d’infrastructure: itinéraires, points singuliers sur cet itinéraire (routes escarpées, tunnels, passages à niveaux, traversée d’agglomérations ou de sites industriels) ; nœuds du réseau (gares de triage, ports et plates-formes multimodales qui, comme nous le verrons, ont fait l’objet d’une attention particulière) ;

– Mais aussi dans une logique d’agglomération concentrant les flux de matières dangereuses, les points singuliers critiques, les nœuds de réseau, les espaces denses à traverser… C’est cet aspect que nous avons développé dans notre recherche.

Toutefois, malgré une action de coordination des mesures de prévention des risques TMD dans trois régions pilotes (Haute-Garonne, Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Rhône), la Stratégie pour traiter du risque du transport des matières dangereuses au niveau des régions, des départements et des communes, élaborée en 1991, n’a eu qu’une application très limitée.

Les administrations centrales, Mission des Transports de Matières Dangereuses, Protection Civile, ministère de l’Environnement ont consacré le plus gros de leurs efforts aux négociations à l’échelle européenne, à la concertation avec les professionnels et à la mise au point de méthodologies pour des problèmes « locaux » à des niveaux de complexité inférieurs à celui d’une agglomération : ports, gares, plates-formes multimodales, tunnels…

De leur côté, les acteurs locaux n’ont que rarement pris l’initiative d’actions significatives. Des actions ponctuelles ont été menées dans différentes régions : actions d’information en lien avec les SPPPI de Basse-Seine et de Fos-Etang-de-Berre ; élaboration d’un plan de circulation des matières dangereuses sur l’agglomération toulousaine, incluant l’identification d’aménagements spécifiques ; réalisation d’une boucle de desserte du Port aux Pétroles et vérification du report des tracés des réseaux souterrains de TMD sur les documents d’urbanisme à Strasbourg… Seule, l’agglomération lyonnaise, dans le cadre du SPIRAL[6], a mis en place une politique d’ensemble.

Prise en compte du problème sur l’agglomération Lyon

Depuis sa création, à la mi-1991, et jusqu’à aujourd’hui, le Groupe TMD du SPIRAL a eu une action continue, marquée par des périodes d’intense activité, et d’autres où le travail se ralentit ou se poursuit en dehors des réunions plénières. Le travail de ce groupe a d’abord permis une analyse systématique des problèmes et une prise de connaissance collective de la question des TMD, traduites en particulier par la publication d’un Livre Blanc.

En termes opérationnels, à côté d’actions plus ponctuelles comme la réalisation de zones d’accueil et de lavage des citernes, deux actions nous paraissent particulièrement significatives par les modalités de travail qu’elles révèlent : l’élaboration de schémas de contournement et desserte interne de l’agglomération par les TMD ; l’élaboration concertée de règles pour l’aménagement et la gestion des plates-formes multimodales.

Plusieurs facteurs ont contribué à maintenir la question des TMD sur l’agenda lyonnais.

Tout d’abord, il y a, c’est évident, l’importance et la complexité des problèmes. Dès les années 70 et surtout au cours des années 80, un travail important a été réalisé par les services de l’Etat, avec une implication très forte de la DDE. Ainsi, plusieurs enquêtes et études ont été réalisées, nombre de problèmes ont pu être analysés, fournissant des données indispensables à la réflexion au niveau local, mais aussi national. Toutefois, la difficulté à trouver des solutions définitives et complètes a fait que les problèmes ressurgissent à intervalles réguliers.

Mais, le facteur déterminant a été l’implication forte des dirigeants politiques de la Communauté Urbaine de Lyon. Dans un premier temps, le maire de Lyon, Michel Noir, en réaction aux contraintes liées à la prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme et à la question du Port Edouard Herriot ; puis, sur un terrain plus technique, pragmatique et consensuel, son adjoint à l’environnement, Claude Pillonel. La Communauté Urbaine de Lyon a assumé la « propriété » de ce risque.

De leur côté, les professionnels se sont fortement engagés dans la démarche, percevant l’intérêt d’une réglementation plus claire, dont ils pouvaient en partie contrôler la production. Ce faisant, ils ont fait bénéficier le Groupe TMD de leur connaissance des problèmes. De plus, tant sur la question des itinéraires et horaires de desserte que sur celle des plates-formes multimodales, les transporteurs ont trouvé là le moyen d’avoir un peu plus de marges de négociation face aux chargeurs et aux clients.

La DDE et la DRE ont continué à s’impliquer fortement, et la collaboration avec la DRIRE a été très bonne, ce qui n’a pas été le cas dans d’autres régions. Très sollicités pour l’élaboration des itinéraires recommandés et la définition des interdictions à la circulation, les Services d’Incendie et de Secours et les forces de police ont apporté leur pierre à l’édifice.

Le premier intérêt de l’action du SPIRAL est d’avoir assuré une fonction de veille et de vigilance par rapport aux problèmes de TMD, d’avoir fait passer des idées, d’avoir permis de clarifier des objectifs communs. Il y a eu un apprentissage collectif appuyé sur la connaissance du terrain qu’avaient les différents acteurs en fonction de leurs rôles respectifs.

Toutefois, un investissement en temps important a du être réalisé pour acquérir la connaissance et la compétence requise. Ensuite, les délais de mise en œuvre des actions ont été très importants. A titre d’exemple, pour le schéma de desserte interne : le problème est clairement posé dès novembre 1991 ; le Préfet demande une production rapide de ce travail en 1998 ; la proposition est remise, fin 1999 ; l’arrêté préfectoral est pris en février 2001 ; pour être applicable, il doit attendre la fin 2002 et la mise en place des panneaux d’interdiction. En fait, la plupart des administrations ne s’occupent des TMD que quand elles en ont le temps, il n’y a qu’exceptionnellement des moyens humains et financiers spécifiques sur cette question.

Enfin, il apparaît que, dans une agglomération comme l’agglomération lyonnaise, les marges de manœuvre sont faibles, du fait : de contraintes réglementaires, économiques et financières ; de contraintes spatiales et d’aménagement (aucun itinéraire de contournement du centre de l’agglomération n’est à ce jour satisfaisant) ; de la complexité, dans un milieu urbain dense, des enchevêtrements de voies de circulation, d’équipements publics, d’usines, de logements…

Sur plusieurs problèmes, le SPIRAL a été dépassé par les enjeux, ou il n’a pu que constater ce qui se faisait avec ses points positifs et négatifs, sans pouvoir influer, si ce n’est à la marge. Des problèmes tels que le stationnement restent largement non-résolus. Pour autant, le mérite des protagonistes lyonnais est de ne pas avoir baissé les bras. A travers des approches graduelles, concertées avec l’ensemble des parties-prenantes, ils ont cherché des solutions pragmatiques, parfois là même où le niveau national ne s’était pas véritablement engagé, comme sur la réglementation des plates-formes multimodales.

Perspectives pour le futur

Dans le prolongement de ces travaux et de ceux d’autres agglomérations et régions, la recherche-action conduite pour le PREDIT a permis d’élaborer un état de l’art, concrétisé en particulier par 19 fiches rendant compte de méthodes ou d’expériences, et un ensemble de recommandations portant sur : la connaissance et l’évaluation des flux ; l’évaluation des risques (aléas et vulnérabilités) ; le choix d’itinéraires ou de mode et l’élaboration de plans de circulation; la prise en compte des TMD dans l’aménagement et la gestion d’un territoire; la préparation à la gestion d’accidents ; l’information et la formation des parties-prenantes; et, plus largement, l’approche globale du problème et les modalités de mise en place de démarches territoriales. A titre d’illustration, voici quelques éléments de ce travail concernant la connaissance des flux et l’évaluation des risques, objet de cette première partie du colloque.

Tout d’abord, il est vite apparu que l’évaluation des flux et la détermination des vulnérabilités représentaient un travail considérable qui pouvait décourager nombre d’acteurs, ou en tout cas peser lourdement sur les budgets d’étude. Concernant les flux, le moins coûteux est d’ajouter un volet TMD à des études plus larges ; mais tous les aspects ne peuvent pas être abordés.

Face à cette situation, différentes approches ont été développées. Le SPIRAL a fait très peu d’études, et a basé son action sur une connaissance très générale des données. Par contre, la connaissance « vernaculaire » et l’expérience des acteurs locaux a été fortement mise à profit. D’autres organismes se sont engagés dans des évaluations probabilistes plus complexes : INERIS, pour la comparaison d’itinéraires ou de modes ; DRE Ile-de-France, avec l’appui de l’Ecole des Mines d’Alès, pour l’évaluation de l’impact de la fermeture de dépôts d’hydrocarbures en Petite Couronne ; l’Ecole des Mines de Saint-Etienne a développé pour la DDE de la Loire une méthode multicritère de diagnostic du risque au niveau du département.

Entre ces différentes approches, il y a des écarts en terme de travail de collecte et de traitement de données, et donc de coût, très importants. Il est donc nécessaire de dimensionner l’effort par rapport aux objectifs, aux possibilités d’action et aux moyens dont on dispose. De plus, l’outil doit être bien adapté à la situation décisionnelle.

De plus, il est important d’enquêter à la bonne échelle, auprès des bons interlocuteurs, avec des techniques adaptées. Le rapport apporte des éléments sur ces points. Par exemple, la distribution d’hydrocarbures s’organise à un niveau régional, à partir des dépôts, et c’est à ce niveau que l’information la plus précise peut être obtenue à moindre coût.

La nécessité de valoriser et partager les données, de mutualiser les méthodes a été exprimée avec force. Il serait souhaitable que soit mise en place une base de données nationale. Les études spécifiques à un territoire devraient ainsi pouvoir être développées sur la base d’une trame de fond commune. Les DRE pourraient jouer un rôle de plaque tournante, en incluant les données TMD dans leur Observatoire Régional des Transports. Au-delà des données, les efforts de mutualisation devraient porter sur l’identification des sources et sur les méthodes. Des initiatives dans ce sens ont été prises en PACA. Les autorités départementales (Préfecture, DDE) devrait porter à la connaissance des communes qui réalisent leur Plan Communal de Sauvegarde, les flux TMD qui les concernent et leur dangerosité.

Enfin, il est nécessaire de concevoir les outils d’évaluation des risques comme une aide à la réflexion collective et à la décision. Quelque soit l’outil utilisé, l’essentiel réside dans la qualité de la réflexion qui accompagne son usage, et la capacité à se poser les bonnes questions. Nous avons vu l’importance de la mobilisation des acteurs locaux avec leur expérience ; la méthode utilisée doit conforter ce processus.

L’ensemble des résultats de l’étude a été présenté à la Mission des Transports de Matières Dangereuses, et un colloque de restitution devrait se tenir en novembre à Saint-Etienne.

philippe.blancher@asconit.com